本報(bào)記者 杜雨萌 吳曉璐
2025年1月7日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）正式出臺(tái)，為我國(guó)政府投資基金劃定了“市場(chǎng)化、法治化、專業(yè)化”的發(fā)展航向。一年后，作為《指導(dǎo)意見》“1+N”政策體系的關(guān)鍵配套舉措——《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)的工作辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《工作辦法》）及《政府投資基金投向評(píng)價(jià)管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）于今年1月12日正式對(duì)外公布。
一“規(guī)”一“評(píng)”兩份文件的發(fā)布，既為政府投資基金繪制了精準(zhǔn)的布局投向“路線圖”，也為其構(gòu)建了科學(xué)的投向評(píng)價(jià)“指揮棒”，推動(dòng)我國(guó)政府投資基金進(jìn)一步邁向精細(xì)化管理。
多位接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪的業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，政府投資基金作為引導(dǎo)財(cái)政資金與社會(huì)資本結(jié)合的重要載體，在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、優(yōu)化資源配置、賦能產(chǎn)業(yè)升級(jí)中發(fā)揮著關(guān)鍵支撐作用。隨著后續(xù)“1+N”政策體系的持續(xù)完善，政府投資基金有望更精準(zhǔn)地錨定硬科技、新質(zhì)生產(chǎn)力培育等核心方向，撬動(dòng)社會(huì)資本形成協(xié)同效應(yīng)，更好發(fā)揮財(cái)政資金的戰(zhàn)略引導(dǎo)價(jià)值。
“耐心資本”屬性進(jìn)一步強(qiáng)化
《指導(dǎo)意見》出臺(tái)一年來，黑龍江、浙江、上海等多地相繼發(fā)布與政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)的政策舉措，推動(dòng)《指導(dǎo)意見》落地見效。
在頂層設(shè)計(jì)驅(qū)動(dòng)、地方政府發(fā)力、資金機(jī)制優(yōu)化等多因素疊加下，政府資金正穩(wěn)步入場(chǎng)。《證券日?qǐng)?bào)》記者從母基金研究中心了解到，2025年，全國(guó)范圍內(nèi)財(cái)政、國(guó)資類投資平臺(tái)作為L(zhǎng)P（有限合伙人）的出資認(rèn)繳規(guī)模達(dá)1.03萬(wàn)億元，同比上漲21.7%。
一年來，地方政府投資基金的發(fā)展邏輯也發(fā)生了轉(zhuǎn)變：從過去的粗放式路徑，向聚焦提質(zhì)增效的高質(zhì)量發(fā)展方向轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在新設(shè)管控與存量?jī)?yōu)化兩個(gè)維度。
一方面，在嚴(yán)控新設(shè)基金數(shù)量的政策導(dǎo)向下，地方引導(dǎo)基金新設(shè)數(shù)量有所下降，轉(zhuǎn)而強(qiáng)化精細(xì)化管理與市場(chǎng)化運(yùn)作，聚焦資金使用效率和質(zhì)量提升；另一方面，各地加強(qiáng)對(duì)存量基金的管理，通過整合同質(zhì)化基金、清理低效基金夯實(shí)運(yùn)營(yíng)效能。例如，上海明確提出，對(duì)同類基金較多、投資領(lǐng)域明顯交叉重合，以及存在投資情況不及預(yù)期等情況的基金，鼓勵(lì)以“市場(chǎng)化、法治化”原則開展基金整合重組。
“受‘嚴(yán)控縣級(jí)政府新設(shè)基金管理人’政策紅線的約束，地方以往‘遍地開花’式的粗放型出資模式已得到有效遏制；同時(shí)，資金更加向頭部機(jī)構(gòu)和重大戰(zhàn)略項(xiàng)目集中，中小層級(jí)的盲目設(shè)立現(xiàn)象大幅減少。”水木資本董事長(zhǎng)、母基金研究中心創(chuàng)始人唐勁草在接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示。
與地方“控新設(shè)、精存量”形成互補(bǔ)的是，國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金的活躍度持續(xù)攀升?！吨笇?dǎo)意見》出臺(tái)以來，已有多只國(guó)家級(jí)基金相繼落地。例如，去年1月份，國(guó)家人工智能產(chǎn)業(yè)投資基金合伙企業(yè)（有限合伙）成立，出資額高達(dá)600.6億元；去年3月份，國(guó)家軍民融合產(chǎn)業(yè)投資基金二期有限責(zé)任公司成立，注冊(cè)資本596億元；去年12月底，國(guó)家創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金也已正式啟動(dòng)運(yùn)行。今年1月20日，國(guó)家發(fā)展改革委副主任王昌林在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示：“要發(fā)揮好國(guó)家創(chuàng)業(yè)投資基金行業(yè)標(biāo)桿作用，研究設(shè)立國(guó)家級(jí)并購(gòu)基金。”
一年來，政府投資基金“耐心資本”的核心屬性得到進(jìn)一步強(qiáng)化。各地紛紛延長(zhǎng)基金存續(xù)期，普遍達(dá)到10年至20年；同時(shí)，容錯(cuò)與激勵(lì)機(jī)制逐步完善，破解國(guó)資“不敢投”痛點(diǎn)，例如，深圳、廣州、武漢等地發(fā)文，允許種子/天使類基金的單個(gè)項(xiàng)目最高100%虧損。
對(duì)此，唐勁草表示，基金存續(xù)期最多延長(zhǎng)至20年的安排，進(jìn)一步讓“耐心資本”的定位從政策文本變?yōu)閷?shí)踐行動(dòng)。
整體來看，賽諾佳易（北京）國(guó)際商務(wù)咨詢有限公司創(chuàng)始人國(guó)立波認(rèn)為，《指導(dǎo)意見》出臺(tái)以來，各級(jí)地方政府積極推進(jìn)相關(guān)制度優(yōu)化，形成了全面政策調(diào)整態(tài)勢(shì)，政府投資基金的發(fā)展邏輯已轉(zhuǎn)向“提質(zhì)增效”。
破解同質(zhì)化困局
近年來，政府投資基金行業(yè)深層次問題逐漸顯現(xiàn)——投資集中涌入熱門賽道、投資領(lǐng)域同質(zhì)化。“部分地區(qū)忽視自身資源稟賦與技術(shù)基礎(chǔ)，盲目追逐行業(yè)熱點(diǎn)，非但未能聚焦‘卡脖子’技術(shù)等核心環(huán)節(jié)發(fā)力，反而因同質(zhì)化布局引發(fā)低水平重復(fù)建設(shè)，造成財(cái)政資金浪費(fèi)與資源錯(cuò)配，進(jìn)而分散了對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)、早期創(chuàng)新等領(lǐng)域的資本支持。”海南君顧數(shù)科研究院院長(zhǎng)單福在接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示。
為進(jìn)一步因地制宜優(yōu)化生產(chǎn)力布局，此次出臺(tái)的《工作辦法》不僅對(duì)國(guó)家級(jí)基金與地方基金的功能定位和重點(diǎn)投資方向進(jìn)行了梳理，還創(chuàng)造性地建立了“省級(jí)政府投資基金重點(diǎn)投資領(lǐng)域清單”制度，要求各地結(jié)合自身稟賦制定細(xì)化的投資目錄并報(bào)備。
與之相對(duì)應(yīng)的是，《管理辦法》同步設(shè)置了“重點(diǎn)投向領(lǐng)域契合度”這一項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，并直接賦予該指標(biāo)高達(dá)10%的分值權(quán)重，以直接考核基金投資與本地清單的匹配程度。
“這一組合拳從源頭上要求并激勵(lì)地方基金走差異化、特色化發(fā)展道路，這是破解同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的根本性制度設(shè)計(jì)。”單福表示。
唐勁草也表示，這種以量化考核為核心的約束機(jī)制，疊加國(guó)家級(jí)基金在戰(zhàn)略布局上的引領(lǐng)與地方基金的協(xié)同聯(lián)動(dòng)指導(dǎo)，將有效扭轉(zhuǎn)地方基金“重?zé)狳c(diǎn)、輕本源”的跟風(fēng)慣性；同時(shí)，還將倒逼各地立足資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，聚焦優(yōu)勢(shì)賽道深耕細(xì)作，摒棄同質(zhì)化擴(kuò)張沖動(dòng)，進(jìn)而遏制低水平重復(fù)建設(shè)，讓財(cái)政資金真正向核心領(lǐng)域、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中。
容錯(cuò)和退出堵點(diǎn)仍需突破
從政府投資基金的定位來看，其根本任務(wù)是“聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動(dòng)更多社會(huì)資本，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”。在投資方向上，則要“支持科技創(chuàng)新，著力投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技”。
不過，“投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技”本身就是承接高風(fēng)險(xiǎn)、長(zhǎng)周期的投資，必然直面更高的項(xiàng)目失敗率與投資不確定性，僅靠投向引導(dǎo)難以有效落地見效，唯有同步細(xì)化并落實(shí)容錯(cuò)激勵(lì)與盡職免責(zé)機(jī)制，才能真正打消基金管理人的后顧之憂，讓“敢投、愿投、能投”成為常態(tài)。
《指導(dǎo)意見》出臺(tái)以來，各地在容錯(cuò)機(jī)制上有所突破，但從落地執(zhí)行層面看，仍存在諸多亟待破解的堵點(diǎn)。比如，部分地區(qū)的容錯(cuò)條款仍較為籠統(tǒng)，缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與流程指引；同時(shí)，容錯(cuò)機(jī)制與紀(jì)檢、審計(jì)和國(guó)資監(jiān)管等制度銜接不暢，使得政府投資基金管理人員在實(shí)際操作中仍心存顧慮。
唐勁草認(rèn)為，后續(xù)，若能出臺(tái)經(jīng)審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門認(rèn)可的專項(xiàng)“盡職免責(zé)”操作指引，將“容錯(cuò)”要求從政策條文落地到具體審計(jì)核查環(huán)節(jié)，明確操作邊界與認(rèn)定流程，才能真正破除國(guó)資管理人員的顧慮，讓其敢于向早期硬科技項(xiàng)目出手。
“《管理辦法》已對(duì)優(yōu)秀基金給予了正向激勵(lì)，下一步，政策面還需明確對(duì)探索性、前瞻性投資的具體容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)和程序，將基金長(zhǎng)期戰(zhàn)略績(jī)效與單個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)區(qū)分開來，切實(shí)解除管理團(tuán)隊(duì)的后顧之憂。”單福說。
國(guó)立波也表示，盡管目前行業(yè)已摒棄短期考核導(dǎo)向，轉(zhuǎn)向全生命周期組合考核，但盡職免責(zé)清單的細(xì)化程度仍顯不足，唯有補(bǔ)齊這一短板，才能讓國(guó)資在投早、投小、投硬科技的賽道上真正放下包袱、敢于出手。
如果說容錯(cuò)機(jī)制是讓政府投資基金“敢投”的動(dòng)力保障，那么，健全多元化、市場(chǎng)化的退出渠道安排，則是實(shí)現(xiàn)政府投資基金可持續(xù)運(yùn)作的關(guān)鍵。
“‘退出難’仍是當(dāng)前行業(yè)最突出的痛點(diǎn)，也是后續(xù)政策發(fā)力的核心方向。”唐勁草稱，期待監(jiān)管部門出臺(tái)更多實(shí)質(zhì)性舉措，重點(diǎn)支持S基金（二手份額轉(zhuǎn)讓基金）、并購(gòu)基金發(fā)展，豐富IPO之外的退出路徑，破解單一退出渠道依賴難題。建議推出更靈活的“柔性退出”機(jī)制，如通過分紅回報(bào)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等多元化方式替代單一強(qiáng)制回購(gòu)。
單福表示，期待后續(xù)監(jiān)管部門在細(xì)化并落實(shí)容錯(cuò)激勵(lì)與盡職免責(zé)機(jī)制，健全多元化、市場(chǎng)化退出渠道安排，強(qiáng)化數(shù)據(jù)共享與跨部門協(xié)同監(jiān)管，動(dòng)態(tài)優(yōu)化評(píng)價(jià)體系并保障執(zhí)行剛性等方面持續(xù)發(fā)力。