消費(fèi)稅等增加地方財(cái)力舉措改革有望加快推進(jìn)

　　地方財(cái)政困難問題受到?jīng)Q策層高度關(guān)注。

　　近日中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在北京舉行，會(huì)議部署2026年經(jīng)濟(jì)工作。其中在部署明年繼續(xù)實(shí)施更加積極財(cái)政政策方面，會(huì)議提出重視解決地方財(cái)政困難，兜牢基層“三?！钡拙€。會(huì)議還要求“健全地方稅體系”。

　　第一財(cái)經(jīng)記者查詢了2000年以來的歷年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，這是歷屆會(huì)議上中央首次提出“重視解決地方財(cái)政困難”。

　　遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長(zhǎng)王振宇告訴第一財(cái)經(jīng)，中央首次提出要“重視解決地方財(cái)政困難”，可以說解決該問題受到國(guó)家高度關(guān)注。近些年地方財(cái)政收支矛盾突出，特別是部分基層政府財(cái)政這一表現(xiàn)得更為強(qiáng)烈，普遍存在著流動(dòng)性短缺，事實(shí)上處于應(yīng)急財(cái)政狀態(tài)，不同程度地影響其行使相關(guān)職責(zé)。而解決這一問題標(biāo)本兼治，當(dāng)務(wù)之急是給地方注入流動(dòng)性解決當(dāng)前困境。

　　基層財(cái)政困難加大引關(guān)注

　　目前地方財(cái)政支出普遍超過本級(jí)收入，需要靠中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)收入等來彌補(bǔ)收支缺口。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，今年前10個(gè)月，地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入約10.5萬億元，同比增長(zhǎng)2.1%。地方一般公共預(yù)算支出約19.1萬億元，同比增長(zhǎng)1.2%。地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入3.1萬億元，同比下降3.3%，地方政府性基金預(yù)算支出約7.2萬億元，同比增長(zhǎng)7.3%。

　　粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財(cái)經(jīng)，當(dāng)前部分地方政府財(cái)政困難主要體現(xiàn)在收支矛盾突出，收入端房地產(chǎn)調(diào)整導(dǎo)致缺口明顯增加，支出端“三保”（即?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)）支出占比較高、可統(tǒng)籌的財(cái)政資金偏少。

　　受近些年房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整，地方政府房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入和賣地收入出現(xiàn)大幅下滑。比如財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2024年地方政府國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入約4.8萬億元，較2021年峰值的8.7萬億元，下降了約45%，幾乎腰斬。而2025年前10月這一收入仍持續(xù)下滑（-7.4%）。與此同時(shí)，疊加化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、民生保障等剛性支出加大，地方財(cái)政收支矛盾不斷加大。

　　東部地區(qū)一名地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，當(dāng)?shù)亟衲暌詠硎芏愂赵鲩L(zhǎng)不及預(yù)期，土地出讓收入下滑明顯等因素影響，財(cái)政保障壓力持續(xù)加大。由于財(cái)政資金捉襟見肘，基層“三?！背霈F(xiàn)困難，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至區(qū)一級(jí)存在拖欠工資等現(xiàn)象。

　　西部地區(qū)一名地方財(cái)政人士告訴第一財(cái)經(jīng)，現(xiàn)在當(dāng)?shù)刎?cái)政面臨保運(yùn)轉(zhuǎn)還是保發(fā)展的問題。以前區(qū)級(jí)基礎(chǔ)實(shí)施重大項(xiàng)目資金，中央、?。ㄖ陛犑校┘?jí)、地方各自承擔(dān)一部分。盡管原先地方稅收有限，但前些年房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展比較好，地方基建支出最終可以通過土地出讓收入等彌補(bǔ)。而近年樓市低迷，土地出讓收入大幅下滑，而稅收收入增長(zhǎng)乏力，沒有更多資金投向重大項(xiàng)目，面臨發(fā)展壓力。

　　“重視解決地方財(cái)政困難，兜牢基層‘三保’底線，需要抓住地方政府這個(gè)核心主體，恢復(fù)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)問題的當(dāng)務(wù)之急。地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力是中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵力量，進(jìn)而由地方政府帶動(dòng)企業(yè)和居民的積極性，推動(dòng)企業(yè)和居民行為從防御走向擴(kuò)張?！绷_志恒說。

　　中誠(chéng)信國(guó)際研究院院長(zhǎng)袁海霞告訴第一財(cái)經(jīng)，目前地方政府財(cái)事權(quán)不匹配問題仍然存在，近五成區(qū)縣財(cái)政自給率不足30%，即使考慮了中央轉(zhuǎn)移支付的廣義地方收入仍難覆蓋支出，2024年覆蓋程度僅86%，地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配問題未得到根本解決。

　　消費(fèi)稅改革等加快推進(jìn)

　　事實(shí)上，去年黨的二十屆三中全會(huì)就注意到地方財(cái)政困難問題，全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（下稱《決定》），其中就部署通過深化財(cái)稅改革解決這一問題。

　　中央財(cái)辦分管日常工作的副主任韓文秀曾解讀《決定》時(shí)稱，針對(duì)地方政府和基層財(cái)政困難，提出要完善中央和地方財(cái)政關(guān)系，增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)，提高中央財(cái)政支出比例，不得違規(guī)要求地方安排配套資金。

　　而前述中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署明年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)提出，健全地方稅體系。

　　韓文秀去年在解讀上述《決定》中的深化財(cái)稅改革內(nèi)容時(shí)稱，健全地方稅體系有三大重點(diǎn)工作：推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條。研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。完善房地產(chǎn)稅收制度。

　　而今年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告明確要求，加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財(cái)力。而目前消費(fèi)稅屬于中央稅種，一年約1.6萬億元的收入歸中央財(cái)政所有。而國(guó)務(wù)院希望將部分消費(fèi)稅稅目的征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)端后移至批發(fā)零售端，并將其增量收入劃給地方政府，從而將消費(fèi)稅這一中央稅種改成中央與地方共享稅種，增加地方財(cái)政收入。

　　財(cái)政部11月公開的消息稱，在統(tǒng)籌考慮央地收入劃分、征管能力等因素，財(cái)政部加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方改革。不過截至目前這項(xiàng)改革尚未推出。

　　根據(jù)公開數(shù)據(jù)，目前城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加（即“一稅兩費(fèi)”）收入規(guī)模約1萬億元。而中央此前提出將“一稅兩費(fèi)”合并為地方附加稅，這也是增加地方自主財(cái)力的一個(gè)舉措。

　　除此之外，《決定》還提出優(yōu)化共享稅分享比例。目前增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅三大稅種都是中央與地方共享稅。專家預(yù)計(jì)未來可能適當(dāng)提高地方分享共享稅收入比例方式，從而增加地方自主財(cái)力。

　　袁海霞表示，此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“健全地方稅體系”，建議適當(dāng)提高共享稅的地方分享比例、推進(jìn)消費(fèi)稅后移及下劃地方等，并探索建立完善的財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制、適度下放稅權(quán)；非稅收入方面也要強(qiáng)化征收管理，并探索國(guó)有資產(chǎn)盤活、保值、增值路徑，助力地方形成更為穩(wěn)定、可持續(xù)的收入來源，從稅收和非稅兩端入手提高地方財(cái)力。

　　王振宇認(rèn)為，健全地方稅體系是解決地方財(cái)政困難的中長(zhǎng)期制度安排，短期難以立竿見影，當(dāng)務(wù)之急還是要有效注入流動(dòng)性，賦予地方基層一定時(shí)點(diǎn)條件下整合上級(jí)專項(xiàng)的“特許經(jīng)營(yíng)”，把握好某些“收縮性”政策的節(jié)奏，以及各項(xiàng)部門政策的一致性與協(xié)同性，摒棄部門利益、本本主義，真正落實(shí)好跨周期、逆周期宏觀調(diào)控，加快從地方財(cái)政從應(yīng)急向常態(tài)的適應(yīng)性轉(zhuǎn)變。

　　上述東部地區(qū)財(cái)政人士建議，加大支持房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展政策力度，盡快扭轉(zhuǎn)房地產(chǎn)非正常跌落局面，進(jìn)而帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)走出低谷。中央和省級(jí)可考慮進(jìn)一步加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度，并減少基層相關(guān)新出臺(tái)政策配套資金。另外進(jìn)一步鼓勵(lì)生育，擴(kuò)大消費(fèi)。

　　羅志恒認(rèn)為，對(duì)于近年來房地產(chǎn)持續(xù)調(diào)整導(dǎo)致的地方財(cái)政收入缺口，要加大中央轉(zhuǎn)移支付或者提高地方債務(wù)限額予以彌補(bǔ)，恢復(fù)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性。只有進(jìn)一步提高新增債務(wù)額度，才能堵住房地產(chǎn)深度下行導(dǎo)致的地方財(cái)力缺口，由此地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性才能得到較好恢復(fù)，地方政府才能更好落實(shí)中央宏觀調(diào)控政策，才能避免對(duì)企業(yè)“前清后欠”，真正改善營(yíng)商環(huán)境。

　　此次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，保持必要的財(cái)政赤字、債務(wù)總規(guī)模和支出總量。接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家普遍認(rèn)為，明年新增政府債務(wù)總規(guī)模將高于今年的約13萬億元，預(yù)計(jì)在15萬億元左右。

　　除了適度增加地方債務(wù)收入外，近年部分省級(jí)政府也下沉財(cái)力，緩解基層財(cái)政收支矛盾，增強(qiáng)地方發(fā)展動(dòng)能。

　　比如，第一財(cái)政大省廣東今年將超7000億元的四大稅種（增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)稅、土地增值稅）收入的增量收入部分，更多地向市縣傾斜，其中粵東西北地區(qū)和57個(gè)縣的“四稅”收入分享的比例從此前的50%提高至90%。

　　各地為了解決財(cái)政困難，也通過加大盤活存量資產(chǎn)資源，依法征稅等，來夯實(shí)收入，并繼續(xù)過緊日子，深化零基預(yù)算改革，來削減不必要支出，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效益。

　　此外，近年中央也通過適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)，提高中央財(cái)政支出比例，來減輕地方財(cái)政支出壓力。

　　羅志恒建議，未來將社會(huì)保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)、食品藥品監(jiān)督管理、跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事權(quán)和支出責(zé)任逐步上收到中央和省級(jí)政府，降低地方政府的支出責(zé)任，解決其支出壓力。