【洞見】財(cái)政改革倒逼政府轉(zhuǎn)變職能

　　郭綱

　　“財(cái)政”一詞由“財(cái)”和“政”兩字構(gòu)成。“財(cái)”的含義廣及財(cái)稅、財(cái)源、財(cái)力、財(cái)務(wù)等，“政”則涵蓋了政治、政府、政務(wù)、政策等。顯然,“財(cái)”是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，“政”屬上層建筑。

　　對(duì)于一個(gè)政府乃至國(guó)家而言，財(cái)源基礎(chǔ)狀況、財(cái)力規(guī)模大小、財(cái)稅制度體系、財(cái)務(wù)制度安排等，影響甚至決定著這個(gè)國(guó)家及其政府的行政制度建設(shè)、行政職能履行、政務(wù)活動(dòng)范圍、政策措施力度等。因此,財(cái)政是政府乃至國(guó)家治理的基礎(chǔ)。

　　每一次的財(cái)政制度體系改革都是一次或大或小的影響國(guó)家及其政府治理結(jié)構(gòu)與能力的變革。十八屆三中全會(huì)以來的財(cái)政改革，尤其如此。筆者以為，與過去主要集中于調(diào)整中央與地方政府在稅收分成、政府與企業(yè)在利益分享等經(jīng)濟(jì)范疇問題的財(cái)政改革不同，這次財(cái)政改革，以釜底抽薪般的制度安排，倒逼政府加快職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范的步伐，以此加快達(dá)成完善國(guó)家治理體系、提升政府治理能力的改革目標(biāo)。

　　其一，十八屆三中全會(huì)做出全面深化改革決定之后，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（下稱“《方案》”）便率先于2014年6月30日經(jīng)中央政治局會(huì)議審議通過。如今的財(cái)政改革已進(jìn)入了深水區(qū)、攻堅(jiān)期。因此，《方案》明確從預(yù)算管理制度、稅收制度體系、央地政府間事權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任關(guān)系三大方面，全面推進(jìn)新一輪的財(cái)稅體制改革。應(yīng)該看到,本次財(cái)政改革，全面觸及到政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間諸多的相互關(guān)系、各自職責(zé)及其邊界范圍的明確與定位等，其廣度和深度，已超越以往歷次財(cái)政改革所達(dá)到的程度。換句話說，本次財(cái)政改革，在兼顧傳統(tǒng)財(cái)政改革所重點(diǎn)關(guān)注的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面的同時(shí)，更為關(guān)注的是如何切實(shí)推進(jìn)政府行政管理職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范的上層建筑層面。

　　其二，今年8月31日全國(guó)人大常委會(huì)審議通過并將于2015年1月1日施行的新的《預(yù)算法》，明確規(guī)定各級(jí)政府要編制包括一般公共預(yù)決算、政府性基金預(yù)決算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)決算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算在內(nèi)的全口徑的財(cái)政預(yù)決算，并明確財(cái)政預(yù)決算必須在經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后的規(guī)定時(shí)限內(nèi)及時(shí)向社會(huì)公開、接受全社會(huì)的監(jiān)督等。這從法律的層面，嚴(yán)格規(guī)范和硬性約束了各級(jí)政府的行為，以全口徑預(yù)決算必須全面及時(shí)公開這樣一種釜底抽薪般的制度安排，倒逼各級(jí)政府加快職能的轉(zhuǎn)變。這也是打造陽(yáng)光政府，將權(quán)力歸入制度籠子進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的治本之策。

　　其三，中央明確要求加大國(guó)有經(jīng)濟(jì)向混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)力度，通過引入外部股東的剛性約束，厘清政府與企業(yè)的邊界，規(guī)范政府的職能與行為。與此同時(shí)，今年10月2日中央政府又發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)），明確指出，要修明渠、堵暗道，規(guī)范政府與國(guó)有企事業(yè)單位的關(guān)系，在賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限的同時(shí)，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理，堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債融資。該意見明確要求地方政府將債務(wù)收入分門別類納入全口徑預(yù)算管理，完善與強(qiáng)化地方政府債務(wù)的報(bào)告、公開以及考核問責(zé)的制度與機(jī)制等，以此進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、市場(chǎng)契約意識(shí)、行政效率意識(shí)等，從源頭上加快政府職能與行為的根本性轉(zhuǎn)變。

　　其四，中央在加大對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控、加大財(cái)政預(yù)決算公開力度的同時(shí)，積極穩(wěn)妥地試點(diǎn)和推進(jìn)公私合作的PPP模式。通過推行PPP，一方面緩解政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)過程中的財(cái)力不足問題，另一方面借助外部力量制約與規(guī)范政府的行為，加快政府轉(zhuǎn)變職能，提升政府的治理能力。

　　從某種意義上說，在全面深化改革的偉大征程中，整體設(shè)計(jì)、有序推進(jìn)、多管齊下的本次財(cái)政改革，可能是一個(gè)導(dǎo)航儀，至少是一個(gè)助推器。

　?。ㄗ髡呦地?cái)政系統(tǒng)管理者）