土地集約硬指標緣何落地“變軟”

　　集約硬指標遭遇“軟執(zhí)行”，“紙面”達標難掩低效利用現(xiàn)狀；集約潛力面臨監(jiān)管掣肘，節(jié)地政策陷入一紙空文窘境

　　當前，工業(yè)園區(qū)建設(shè)項目作為地方政府拉動經(jīng)濟增長、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和招商引資的重要載體而頻繁上馬?！读送沸侣勚芸浾咴诤邶埥?nèi)蒙古、湖南、重慶等10個省區(qū)市采訪時發(fā)現(xiàn)，工業(yè)園區(qū)占我國新增建設(shè)用地的比重日益增加，但其粗放、低效利用土地形勢較為嚴峻，多地存在“多圈少建、圈而慢建、圈而不建”等現(xiàn)象。

　　為了促進土地集約、節(jié)約利用，國家規(guī)定工業(yè)用地出讓時，出讓合同中須對單位用地投資、產(chǎn)出強度、容積率等“硬指標”做出明確規(guī)定。但記者在基層采訪了解到，節(jié)地指標“寫在紙上、說在嘴上，卻難以落地”，難以遏制土地利用粗放。

　　由于工業(yè)用地供后監(jiān)管不到位，一些企業(yè)借機“囤地”，加劇了土地低效利用、閑置。

　　另一方面，基層干部坦言，工業(yè)用地利用低效，既有企業(yè)自身經(jīng)營不善、發(fā)展方向調(diào)整等因素，也有政府規(guī)劃頻繁變動乃至群眾信訪等原因，多種因素雜糅在一起，使政府收回閑置土地的規(guī)定難以落地。

　　工業(yè)用地供應占比超過4成

　　國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長陶然曾在接受媒體采訪時表示，各國工業(yè)用地平均占比一般是城市總用地面積的10%～15%，而我國近年來工業(yè)用地供地面積卻高達40%～50%，主要是用于建設(shè)開發(fā)區(qū)。

　　《2012中國國土資源公報》顯示，2012年我國批準建設(shè)用地61.52萬公頃，而在城鎮(zhèn)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)統(tǒng)計中，工礦倉儲用地達到建設(shè)用地總面積的40.9%。多位基層國土干部向記者表示，地方工礦倉儲用地的主要用途就是建設(shè)各級工業(yè)園區(qū)。

　　據(jù)國土部2012年發(fā)布的《國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價情況》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當時參與評價的國家級開發(fā)區(qū)有341個，批復土地面積達3546.47平方公里，約占全國建設(shè)用地面積的1/100。而這僅是正式掛名的國家級開發(fā)區(qū)。一些基層國土干部推測，如果算上當時全國1200多個省級開發(fā)區(qū)和數(shù)量更多的未納入國家管理的市、縣級開發(fā)區(qū)，工業(yè)園區(qū)的用地面積至少占據(jù)全國建設(shè)用地總面積的1/10。

　　黑龍江省國土資源廳相關(guān)負責人介紹，目前該省經(jīng)批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)和工業(yè)示范基地共95個，共批準總占地面積47158公頃。他表示，由于開發(fā)區(qū)的土地供應具有一定前瞻性，無法同每年批準建設(shè)用地的總面積直接比較，“不過工業(yè)園區(qū)近年來占新增建設(shè)用地比重確實不小”。

　　內(nèi)蒙古烏海市現(xiàn)有4個工業(yè)園區(qū)，總面積達80多平方公里，約占全市總面積的1/20。內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳土地利用管理處處長李玉春接受記者專訪時表示，自治區(qū)超規(guī)模、超標準用地現(xiàn)象比較嚴重，一些工業(yè)園區(qū)用地規(guī)模較大，利用率不高，部分企業(yè)沒有按照國家規(guī)定的投資強度要求使用土地。

　　園區(qū)土地利用面臨“三層浪費”

　　記者在黑龍江、內(nèi)蒙古、重慶等地走訪發(fā)現(xiàn)，工業(yè)園區(qū)在建設(shè)過程中主要存在“三層浪費”。

　　一是土地征收后無人問津產(chǎn)生的閑置浪費。受當前經(jīng)濟下行壓力加大和工業(yè)園區(qū)間競爭激烈影響，部分工業(yè)園區(qū)土地利用效率低下。記者在鄂爾多斯市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)看到，120平方公里的規(guī)劃面積，已開發(fā)面積不足50%。在西部某縣工業(yè)園區(qū)，通過河道整地，花費很大成本后形成了800畝的工業(yè)用地，但是由于沒有企業(yè)入駐，土地閑置，已經(jīng)長出了野草。

　　二是企業(yè)“圈而慢建、圈而不建”造成土地浪費。湖南省益陽市龍嶺工業(yè)園區(qū)管委會副主任唐良輝向記者“訴苦”說，園區(qū)內(nèi)有一家生產(chǎn)柴油機的企業(yè)，落戶到園區(qū)已經(jīng)4年，但其擁有的60畝土地遲遲不見動工，每當園區(qū)下通知要收回土地時，企業(yè)才建一點廠房來應付檢查?！半m然國家規(guī)定閑置土地超過兩年就要強制收回，但物權(quán)法卻讓企業(yè)有了‘擋箭牌’，而且這種‘圈而慢建’的方式也讓園區(qū)很為難。”

　　“一些招商引資來的項目都是兩三年不開工，為什么？因為很多人就不是來做項目的，而是來炒地的。”上海市規(guī)劃和國土資源管理局局長莊少勤表示。

　　莊少勤說，“幾乎所有地方的工業(yè)用地價格都是低于成本的，價格相當于流轉(zhuǎn)土地價格的50%，土地在一、二級市場一轉(zhuǎn)手，就能獲利巨大，一些官員也從中得利?！?/p>

　　三是“三高”企業(yè)不肯走，園區(qū)土地不能滿足提擋升級需要，造成浪費?！皥@區(qū)層級較低時，有企業(yè)來就不錯了，哪還能注意土地節(jié)約和‘三高’的問題？”一位不愿透露姓名的園區(qū)管理者表示，工業(yè)用地出讓年限為50年，一旦企業(yè)獲得土地使用權(quán)，即使園區(qū)從提擋升級的總體規(guī)劃考慮希望“三高”企業(yè)退出，也沒什么好辦法，這部分土地也不能拿出來創(chuàng)造更大的收益，“說白了，還是前置規(guī)劃和退出機制不完善”。

　　園區(qū)貪大求全同質(zhì)化嚴重

　　一些專家認為，工業(yè)園區(qū)建設(shè)貪大求全、同質(zhì)化嚴重是導致目前工業(yè)用地浪費的主要原因。

　　“地方在推進工業(yè)化過程中，開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園層出不窮，如果一個縣里沒有園區(qū)，地方主官都覺得說話不硬氣?！敝袊恋乜睖y規(guī)劃院土地利用規(guī)劃評審中心副主任左玉強認為，開發(fā)區(qū)能承載的產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)模和類型是有限的，如果一個市里有3個開發(fā)區(qū)，項目又都很類似，就可能存在惡性競爭，而“大規(guī)模供給土地”則成了開發(fā)區(qū)吸引商家的重要籌碼。

　　據(jù)統(tǒng)計，湖南目前有81個開發(fā)區(qū)，其中11個國家級開發(fā)區(qū)，70個省級開發(fā)區(qū)；黑龍江省目前經(jīng)批準設(shè)立的開發(fā)區(qū)和工業(yè)示范基地共95個，其中國家級開發(fā)區(qū)15個、省級開發(fā)區(qū)30個、享受省級開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策的工業(yè)示范基地50個；內(nèi)蒙古僅鄂爾多斯市就有18個工業(yè)園區(qū)，其中自治區(qū)級別的有8個，其余為市級。

　　記者走訪了中西部地區(qū)的多個工業(yè)園區(qū)，據(jù)工作人員介紹，工業(yè)園區(qū)總面積基本都超過100平方公里，一方面是給企業(yè)增加投資信心，另一方面則是為園區(qū)不斷提擋升級做土地儲備。

　　在浙江省溫州市鹿城區(qū)，全區(qū)共有47個城中村、城邊村，這些村幾乎都有一個“低、小、散”的村級工業(yè)園區(qū)，可再開發(fā)的低效用地4500畝，加上其他地塊共有42075畝低效用地，再開發(fā)潛力較大。

　　七臺河、鄂爾多斯等地的基層國土干部表示，目前我國每個縣都有開發(fā)區(qū)，但利用率較低；尤其是項目高度相似，醫(yī)藥、電子、食品加工、紡織、機械制造、新型建材等幾乎是園區(qū)必備產(chǎn)業(yè)，占用了大量土地。

　　基層國土干部和專家認為，如果能對粗放、低效利用的工業(yè)園區(qū)土地進行有效整合和盤活，淘汰同質(zhì)化嚴重的工業(yè)園區(qū)，將產(chǎn)生巨大的土地集約節(jié)約潛力，清理出更多的可利用工業(yè)用地。

　　監(jiān)管遭遇“三大難”

　　記者在部分省市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，看起來具有巨大土地集約節(jié)約空間和潛力的工業(yè)用地，在用地浪費監(jiān)管上卻遭遇“不敢管、不能管、不愿管”等問題，地方節(jié)地監(jiān)管面臨淪為一紙空文的窘境。

　　前置“硬指標”遭遇地方“軟執(zhí)行”。單位用地投資、產(chǎn)出強度、容積率、建筑密度等是衡量工業(yè)用地利用效率的重要指標。為了促進土地集約、節(jié)約利用，國家規(guī)定工業(yè)用地出讓時，出讓合同中須對這些硬指標做出明確規(guī)定。但記者在基層采訪時，一些干部坦言，節(jié)地指標往往“寫在紙上、說在嘴上，卻難以落地，當不得真”。節(jié)地高壓線“不帶電”，難以遏制土地低效利用甚至浪費。河南某市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會副主任張光華(化名)說，在不少地方，節(jié)地指標就是“數(shù)字游戲”，企業(yè)說多少就是多少，政府部門也是“睜一只眼閉一只眼”，不愿去較真。

　　供后監(jiān)管似乎“人人能管”，最終卻是無人真管。一些基層國土干部接受記者采訪時坦言，土地供后似乎政府各部門都負有監(jiān)管權(quán)限，但結(jié)果并非如此。如，工業(yè)項目立項情況，由發(fā)改委、經(jīng)信委負責；用地容積率由規(guī)劃局負責；單位面積投入產(chǎn)出強度，工業(yè)園區(qū)、統(tǒng)計局才掌握，而作為土地集約利用重要監(jiān)管單位的國土部門，卻難以實時掌握這些供后土地關(guān)鍵利用指標，無法有效評估節(jié)地情況，有效監(jiān)管更是無從談起。國土局變成了單純的“供地局”，土地供應后，用得好不好、是否達到集約節(jié)約要求，國土部門“鞭長莫及”。

　　對于土地閑置，國土資源部修訂出臺了《閑置土地處置辦法》，明確規(guī)定工業(yè)用地“未動工開發(fā)滿兩年的，可無償收回建設(shè)用地使用權(quán)。”但目前在不少地方，客觀上仍然存在著閑置土地“回收難”。其中有的是用地企業(yè)打政策“擦邊球”，使政府部門對土地閑置“認定難”，無法收回土地。有的則是政府原因造成土地閑置，對回收土地“底氣不足”。

　　采訪中，國土部門部分干部告訴記者，在基層，工業(yè)用地閑置原因復雜多樣，很難簡單劃分單純是政府原因還是企業(yè)原因。不少用地閑置，既有企業(yè)自身經(jīng)營不善、發(fā)展方向調(diào)整等因素，也有政府規(guī)劃頻繁變動、群眾信訪等原因，多種因素雜糅在一起，使政府收回閑置土地的工作難上加難。

　　值得一提的是，還有一個很重要的因素是“領(lǐng)導工程”。“現(xiàn)在不少工業(yè)項目都是‘書記掛帥’、‘縣長工程’，領(lǐng)導費了大力氣把企業(yè)招來，卻因為土地不集約要把人家攆走，不太現(xiàn)實?！蹦郴鶎訃辆忠?guī)劃耕保科科長陳明林(化名)表示，還有不少人覺得應該加快上馬工業(yè)項目，“不能因為土地不集約這樣的小事，誤了招商引資的大事”。(記者吳濤 潘祺 李松 王政 丁銘 葉鋒)