人工智能是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重要驅(qū)動力量，日益成為全球科技競爭的戰(zhàn)略制高點。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人工智能發(fā)展，近年來完善頂層設(shè)計、加強工作部署，積極促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟(jì)深度融合，推動我國人工智能綜合實力實現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性躍升。同時，人工智能發(fā)展可能會帶來前所未遇的風(fēng)險挑戰(zhàn)，需要加強人工智能治理。
習(xí)近平總書記在主持二十屆中共中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時指出：“要把握人工智能發(fā)展趨勢和規(guī)律，加緊制定完善相關(guān)法律法規(guī)、政策制度、應(yīng)用規(guī)范、倫理準(zhǔn)則，構(gòu)建技術(shù)監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)體系，確保人工智能安全、可靠、可控。”依法執(zhí)政是我們黨治國理政的基本方式，法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障，既能為促進(jìn)人工智能健康發(fā)展夯實制度基石，也能為應(yīng)對技術(shù)風(fēng)險、保障國家安全提供重要屏障。黨的二十屆三中全會《決定》提出：“完善生成式人工智能發(fā)展和管理機(jī)制”“建立人工智能安全監(jiān)管制度”。在法治軌道上加強人工智能治理，構(gòu)建以人為本、智能向善的治理框架，已成為我國搶抓人工智能發(fā)展歷史性機(jī)遇的必然選擇。
貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神和黨中央決策部署，推進(jìn)人工智能治理法治化，更好發(fā)揮法治對于人工智能發(fā)展的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，才能確保人工智能健康發(fā)展。
以良法善治保障人工智能健康發(fā)展
黨的二十屆三中全會《決定》提出：“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”“實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動”。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)入前所未有的密集活躍期，人工智能、量子技術(shù)、生物技術(shù)等前沿技術(shù)集中涌現(xiàn)，引發(fā)鏈?zhǔn)阶兏?。一如歷次科技革命伴生治理體系變革一樣，作為引領(lǐng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略性技術(shù)，人工智能的創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)用在解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的同時，必然要求治理體系作出相應(yīng)變革，以適應(yīng)社會生產(chǎn)力發(fā)展的需要，從而實現(xiàn)在推動高質(zhì)量發(fā)展中提升安全水平、以高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)高水平安全。這決定了人工智能治理既要保障人類充分享受智能革命成果，又要確保其安全運行。
法治具有根本性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性等特點，起到維系生產(chǎn)關(guān)系、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定社會秩序的作用。推進(jìn)人工智能治理法治化，應(yīng)當(dāng)圍繞服務(wù)國家重大戰(zhàn)略需求，在推動人工智能發(fā)展中更好統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全，以良法善治保障人工智能健康發(fā)展，增強我國在人工智能時代的全球競爭力。
習(xí)近平總書記指出，我國人工智能“在基礎(chǔ)理論、關(guān)鍵核心技術(shù)等方面還存在短板弱項。要正視差距、加倍努力，全面推進(jìn)人工智能科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和賦能應(yīng)用，完善人工智能監(jiān)管體制機(jī)制，牢牢掌握人工智能發(fā)展和治理主動權(quán)?！碑?dāng)前，我國人工智能發(fā)展水平穩(wěn)居世界第一梯隊，但在基礎(chǔ)理論、關(guān)鍵核心技術(shù)等方面還存在短板弱項。比如，在技術(shù)創(chuàng)新上落后于美國且面臨關(guān)鍵核心技術(shù)“卡脖子”難題、在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上也存在差距。中國信息通信研究院發(fā)布的《全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)白皮書（2024年）》中提到，美國人工智能大模型數(shù)量位居全球第一，占比44%，位居第二的中國大模型數(shù)量占比為36%。同時，美國高度警惕我國的技術(shù)產(chǎn)業(yè)追趕，出臺了大量封鎖、制裁和懲罰性措施。不發(fā)展是最大的不安全。推進(jìn)人工智能治理法治化，要錨定促進(jìn)人工智能高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，牢牢掌握人工智能發(fā)展和治理主動權(quán)。
當(dāng)前，人工智能已融入我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面，正深刻改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式，其創(chuàng)新發(fā)展在帶來前所未有發(fā)展機(jī)遇的同時，也對我國政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、文化安全、社會安全等帶來一定影響，成為事關(guān)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的重要領(lǐng)域。推進(jìn)人工智能治理法治化，必須堅持總體國家安全觀，將安全發(fā)展的理念貫穿全過程各方面，在嚴(yán)守安全紅線與底線，把握人工智能發(fā)展趨勢和規(guī)律，充分認(rèn)識和評估技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展伴生的安全風(fēng)險基礎(chǔ)上，加緊制定完善相關(guān)法律法規(guī)、政策制度、應(yīng)用規(guī)范、倫理準(zhǔn)則，構(gòu)建技術(shù)監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)體系，在事前、事中和事后全周期確保人工智能安全、可靠、可控。
在人工智能治理法治化過程中堅持適應(yīng)性治理理念
當(dāng)前，人工智能技術(shù)加速迭代，迎來爆發(fā)式發(fā)展。習(xí)近平總書記在上海考察時強調(diào)：“我國數(shù)據(jù)資源豐富，產(chǎn)業(yè)體系完備，市場空間巨大，發(fā)展人工智能前景廣闊，要加強政策支持和人才培養(yǎng)，努力開發(fā)更多安全可靠的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品?！奔铀俚?、爆發(fā)式發(fā)展，是當(dāng)前人工智能技術(shù)發(fā)展的重要特征，這既決定了人工智能治理的對象具有高度不確定性，同時也要求在推動人工智能治理法治化過程中必須堅持適應(yīng)性治理理念，更好促進(jìn)我國人工智能高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動。適應(yīng)性治理要求在高度不確定情形下作出決策，其要義是根據(jù)外部環(huán)境的變化調(diào)整治理策略，提高系統(tǒng)的適應(yīng)能力，主要優(yōu)勢在于適用高度復(fù)雜社會生態(tài)系統(tǒng)。在人工智能治理法治化過程中堅持適應(yīng)性治理理念，就是要在法治穩(wěn)定性與新興技術(shù)治理靈活性之間保持平衡，在技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展復(fù)雜性和不確定性因素明顯增加的情況下，積極應(yīng)對人工智能發(fā)展帶來的全方位挑戰(zhàn)。
圍繞實現(xiàn)人工智能高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動，堅持適應(yīng)性治理理念推動人工智能治理法治化，更傾向于采用既有包容性又有激勵性的靈活監(jiān)管。根據(jù)技術(shù)特性，關(guān)注可能的未來發(fā)展與功能變化，在確保安全前提下，充分激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的活力和創(chuàng)造性。面對新技術(shù)無法完全適應(yīng)傳統(tǒng)法律框架的情況，給予一定的容錯空間。比如，當(dāng)前生成式人工智能蓬勃發(fā)展，但其生成的內(nèi)容也可能出現(xiàn)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、描述失真等事實性錯誤。在民事責(zé)任層面，如果要求其為失實信息承擔(dān)嚴(yán)格侵權(quán)責(zé)任，則不符合當(dāng)下技術(shù)發(fā)展水平；在行政監(jiān)管層面，在新技術(shù)出現(xiàn)問題時可考慮予以暫緩運行而非禁止措施?？煽紤]設(shè)置人工智能應(yīng)用“暫停運行”的啟動和恢復(fù)制度，通過彈性方式避免限制技術(shù)發(fā)展應(yīng)用。
堅持適應(yīng)性治理理念推動人工智能治理法治化，通過建立持續(xù)動態(tài)監(jiān)管和事后恢復(fù)制度，將為技術(shù)進(jìn)步預(yù)留發(fā)展空間并劃定安全底線。人工智能技術(shù)發(fā)展不斷催生新應(yīng)用、新場景以及新風(fēng)險，這些風(fēng)險在人工智能設(shè)計和測試階段可能無法被充分識別和評估，甚至可能超出人類經(jīng)驗與認(rèn)知范疇。這要求我們正確處理杜絕風(fēng)險發(fā)生與容納技術(shù)發(fā)展未知前景之間的關(guān)系。因此，在推動人工智能治理法治化過程中，與設(shè)置傳統(tǒng)實體性權(quán)利義務(wù)規(guī)范相比，應(yīng)更加側(cè)重創(chuàng)新優(yōu)化過程性持續(xù)動態(tài)監(jiān)管制度。此外，還應(yīng)側(cè)重從事前預(yù)防轉(zhuǎn)移到最大限度減少損害發(fā)生的程度、持續(xù)時間并確保事后盡快恢復(fù)，如建立應(yīng)急預(yù)案、損害發(fā)生后的備份系統(tǒng)以及在人工智能產(chǎn)品和系統(tǒng)中事前設(shè)置可以阻斷技術(shù)的“開關(guān)”等。
建立和完善具有適應(yīng)性的人工智能法律制度體系
習(xí)近平總書記指出：“堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持發(fā)展和安全并重，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動，既通過發(fā)展提升國家安全實力，又深入推進(jìn)國家安全思路、體制、手段創(chuàng)新，營造有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的安全環(huán)境，在發(fā)展中更多考慮安全因素，努力實現(xiàn)發(fā)展和安全的動態(tài)平衡”。推動人工智能治理法治化，必須以習(xí)近平總書記關(guān)于統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要論述為科學(xué)指引，堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持發(fā)展和安全并重，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動。應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到，法律是治國之重器，良法是善治之前提。良法善治對人工智能健康發(fā)展具有重要促進(jìn)和賦能作用。建立和完善具有適應(yīng)性的人工智能法律制度體系，將為促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展與夯實高水平安全打牢制度基礎(chǔ)。
及時響應(yīng)人工智能高質(zhì)量發(fā)展的制度需求。通過立改廢釋多種方式解決現(xiàn)有制度不適應(yīng)人工智能技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“時間差”“空白區(qū)”問題，從資源要素供給、責(zé)任合理劃分等方面有針對性地構(gòu)建完善相關(guān)法律制度。比如，高質(zhì)量訓(xùn)練數(shù)據(jù)的供給已經(jīng)成為制約我國人工智能發(fā)展的突出瓶頸。在當(dāng)前法律框架下，訓(xùn)練數(shù)據(jù)獲取、利用的合法性標(biāo)準(zhǔn)尚不夠清晰，存在數(shù)據(jù)爬取的法律邊界模糊、數(shù)據(jù)交易的法律效力存疑、個人信息數(shù)據(jù)流通的授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不清、版權(quán)作品的合法使用界限不明等問題，亟待以明確的制度規(guī)范為人工智能技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供必需的數(shù)據(jù)資源與行為指引。又如，人工智能產(chǎn)品與服務(wù)的法律責(zé)任設(shè)置，既需要考慮為社會治理目標(biāo)劃定紅線底線，又需要衡量現(xiàn)階段技術(shù)的發(fā)展水平。在個案裁判中，還應(yīng)考慮將人工智能產(chǎn)品與服務(wù)提供者的透明度義務(wù)履行情況、主動報告與補救情況等作為其法律責(zé)任認(rèn)定的考量因素。
積極推進(jìn)構(gòu)建人工智能法律制度體系。人工智能發(fā)展將帶來法律體系的全方位變革，其范圍不僅局限于某一部或某幾部專門法律的制定，而是涉及整個法律體系的適應(yīng)性更新和完善。為此，一方面，要結(jié)合人工智能技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素和領(lǐng)域統(tǒng)籌設(shè)計法律制度。既關(guān)注人工智能相關(guān)的要素法，建立健全算力、數(shù)據(jù)、算法和模型的供給與安全等制度；又完善人工智能相關(guān)的領(lǐng)域法，對醫(yī)療、教育、金融、司法等代表性領(lǐng)域的人工智能應(yīng)用作出規(guī)范。另一方面，要結(jié)合既有立法修法項目進(jìn)程，在法律體系更新優(yōu)化中充分考慮人工智能發(fā)展的因素。比如，在道路交通安全法、公路法等法律修改過程中，及時對輔助駕駛的合規(guī)要求與事故責(zé)任認(rèn)定等予以制度回應(yīng)；又如，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法起草過程中，應(yīng)充分考慮促進(jìn)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、基礎(chǔ)模型研發(fā)推廣、人工智能產(chǎn)業(yè)化、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)智能化等相關(guān)制度設(shè)計。
科學(xué)安排高位階綜合性的人工智能法律制定進(jìn)程。高位階綜合性法律歷來是法律體系構(gòu)建的重要標(biāo)志?！巴七M(jìn)人工智能健康發(fā)展立法工作”等已列入相關(guān)立法計劃，可借鑒民法典等的立法經(jīng)驗，基于適應(yīng)性治理理念，通過靈活的形式載體，以小快靈立法、全面性立法至法典化立法的形式逐步迭代遞進(jìn)。其中，可先行以小快靈立法形式對人工智能治理原則、監(jiān)管制度、分級分類、法律責(zé)任等基礎(chǔ)制度和迫切問題予以初步回應(yīng)，待技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段，法律關(guān)系更加穩(wěn)定明確后，進(jìn)一步適時統(tǒng)籌出臺全面性立法。這既可提高法律制度的敏捷程度，也能夠最大限度化解法律滯后與技術(shù)創(chuàng)新的矛盾。
當(dāng)今世界，各國紛紛加快制定完善人工智能相關(guān)立法，搶抓全球人工智能治理主導(dǎo)權(quán)。人工智能治理法治化的成效深刻影響著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的未來走向。推動我國人工智能治理法治化，構(gòu)建完善人工智能法治體系，優(yōu)化人工智能法律制度供給，不僅有利于實現(xiàn)人工智能高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動，也將促進(jìn)我國在全球人工智能治理中發(fā)揮更大作用。
?。ㄗ髡邽橹袊ù髮W(xué)數(shù)據(jù)法治研究院教授）
（本文由人民論壇雜志社組稿、人民日報社理論部編輯）
《 人民日報 》（ 2025年05月16日 09 版）